Naruszenie konstytucji, błędna diagnoza, chaos prawny

Ograniczenia wydzielania samodzielnych lokali w budynkach zamieszkania zbiorowego to rozwiązanie dobry czy nie? Jak projekt ustawy przedstawiony przez ministerstwo oceniają prawnicy? Zapytaliśmy Agnieszkę Grabowska-Toś, doktor prawa, specjalizującą się w tematyce inwestycji budowlanych i nieruchomości?

Założenia nowej ustawy oraz wszystkie ważne wątki w tym temacie, które analizowaliśmy i opisywaliśmy znajdują się tutaj.

dr Agnieszka Grabowska-Toś, radca prawny, wspólniczka zarządzająca w Kancelaria Radców Prawnych Kania Stachura Toś, ekspertka Komitetu ds. Nieruchomości Krajowej Izby Gospodarczej:

Ministerstwo Rozwoju i Technologii błędnie diagnozuje istotę problemu, a w konsekwencji sięga po środki, które nie tylko nie rozwiążą wskazywanych patologii, ale mogą wygenerować kolejne, znacznie poważniejsze skutki uboczne.
Wykorzystywanie lokali w budynkach zamieszkania zbiorowego jako mieszkań nie zależy od tego, czy lokale te stanowią odrębną własność, czy też są użytkowane na podstawie innych tytułów prawnych.

Jeżeli inwestor uzyskał pozwolenie na budowę budynku zamieszkania zbiorowego – hotelu, akademika czy pensjonatu – to znajdujące się w nim lokale, niezależnie od ich statusu prawnego czy wyposażenia, muszą być użytkowane zgodnie z funkcją obiektu, a więc do czasowego pobytu ludzi czy świadczenia usług hotelarskich. 

Mówią o tym wprost istniejące przepisy, zarówno te dotyczące mieszkań, jak i pobytów czasowych. Regulacje te zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022.1225). Dokładnie określa tam się definicję lokalu mieszkalnego -  którego istotą jest stały pobyt ludzi i zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, oraz definicję budynku zamieszkania zbiorowego przeznaczonego na pobyt czasowy. Jeżeli więc ktoś kupił w celach inwestycyjnych lokal znajdujących się w budynku hotelowym, który jest budynkiem zamieszkania zbiorowego, i wykorzystuje go by zaspokoić potrzeby mieszkaniowe, to mamy wtedy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania dokonaną bez wymaganych procedur. Ta zmiana nie ma nic wspólnego z samodzielnością lokalu. Wymaga ona sprawnych mechanizmów kontrolnych organów nazdoru budowlanego, a nie wprowadzania ograniczeń w obrocie prawnym lokalami zrealizowanymi w budynkach zamieszkania zbiorowego.

Projektowana regulacja ma też poważne błędy systemowe. Po pierwsze, wymusza projektowanie jednostek hotelowych zgodnie z wymogami technicznymi dla lokali mieszkalnych lub usługowych. W praktyce oznacza to, że inwestor, chcąc wydzielić lokale, będzie musiał zaprojektować je jak mieszkania, mimo że realizuje budynek hotelowy. Czy taki obiekt nadal będzie można uznać za budynek zamieszkania zbiorowego, skoro będą w nim zaprojektowane klasyczne mieszkania? Możemy tu mieć do czynienia z dokładnie odwrotną interpretacją urzędników i wejściem w konflikt z miejscowym planem zagospodarowania. Niewykluczone, że na etapie wydawania pozwolenia na budowę organ uzna, iż w rzeczywistości projekt dotyczy budynku mieszkalnego (wielorodzinnego) lub usługowego, a nie hotelu, i odmówi pozwolenia z uwagi na niezgodność z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy. 

Projekt ustawy kreuje więc obiekt hybrydowy: formalnie hotel, faktycznie z lokalami projektowanymi jak mieszkania lub lokale usługowe, wyłącznie po to, by mogły być przedmiotem obrotu.

Niejasne pozostaje także, czy inwestor będzie miał swobodę wyboru, czy lokale mają spełniać warunki techniczne jak dla lokali mieszkalnych czy usługowych, a w konsekwencji – jaki lokal będzie przedmiotem odrębnej własności. Tego rodzaju nieprecyzyjność przepisów to ryzyka interpretacyjne, zarówno na etapie projektowym, jak i przy sprzedaży lokali.

Dodatkowe wątpliwości budzi minimalna powierzchnia lokalu. Dziś wynosi ona 25 m2, ale  w lokalach w budynkach zamieszkania zbiorowego wymóg ten nie obowiązuje. Projektowane przepisy nie rozstrzygają jednoznacznie, czy w sytuacji zaprojektowania jednostek hotelowych o mniejszej powierzchni, co jest dziś dopuszczalne, możliwe będzie uzyskanie dla nich zaświadczeń o samodzielności. To kolejny przykład niespójności, która w praktyce może prowadzić do paraliżu decyzyjnego po stronie organów.

Gminy jako organ decyzyjny to najważniejsze problemy prawne

Najpoważniejsze zastrzeżenia budzi jednak przekazanie radom gmin kompetencji do określania „zasad ustanawiania odrębnej własności lokali” bez wskazania granic tego upoważnienia. Dodatkowo projekt posługuje się sformułowaniem, że rada gminy „może” przyjąć stosowną uchwałę. Z uzasadnienia załączonego do projektu ustawy wynika jednak, że brak takiej uchwały ma blokować możliwość wydzielania lokali. To sprzeczność, powinna zostać jednoznacznie usunięta. W przeciwnym razie gminy zyskają narzędzie do arbitralnego wprowadzania dodatkowych, pozaustawowych wymogów, co doprowadzi do rażących różnic w traktowaniu inwestorów i chaosu prawnego.

Co to oznacza w praktyce? To naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa – inwestor w jednej gminie będzie mógł wydzielić lokale, a w sąsiedniej, przy identycznym obiekcie, już nie. Co więcej, każda gmina będzie mogła w dowolnym momencie wprowadzić uchwałę zakazującą wyodrębniania lokali lub ustanawiającą warunki niemożliwe do spełnienia, co istotnie obniży bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami.

Przyznanie gminom tak daleko idącej, uznaniowej kompetencji do blokowania sprzedaży lokali w inwestycjach hotelowych (zaprojektowanych zgodnie z prawem technicznym dot. hoteli, a nie mieszkań) stanowi również poważne naruszenie konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej oraz ochrony prawa własności. 
Zamiast rozwiązać realny problem, projektowana regulacja może skutecznie zablokować cały segment rynku, który w szczególności w miejscowościach turystycznych ma istotne znaczenie gospodarcze.